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一、“双轨运行”体制下法律法规对于监事会的规定

本轮机构改革完成之前，国有企业监事会实行两部法律（法规）、两项制度、双轨运行的体制。在国有独资公司集团层面和国有独资企业实行外派监事会。在国有独资公司子企业层面、国有控股公司和国有参股公司实行内设监事会。

《公司法》的相关条款适用于内设监事会，但着墨较少、相对简单。第五十一、五十二条规定了有限责任公司监事会的设立及任期。第五十三、五十四条规定了监事会职权的内容以及行使职权的方式，前者为监督检查“公司财务”以及“董事、高级管理人员的行为”，后者包括“提议召开临时股东会会议”“向股东会会议提出提案”“对董事、高级管理人员提起诉讼”“列席董事会会议”“每年度至少召开一次会议，……监事会决议应当经半数以上监事通过”等。股份有限公司在有限责任公司的基础上，略有变化。在上述约束性条款之外，还有一个授权性条款，即由公司章程作出规定。

《国有企业监事会暂行条例》则适用于外派监事会，用一整部行政法规的篇幅作了比较详尽的规定。为了《条例》贯彻实施和确保外派监事会有效履职，国务院国资委和原国有企业监事会工作办公室还另行制发了一大批行政规范性文件，有近20项之多，涉及监事会监督程序、报告编报、意见交换、成果运用等方方面面，可谓条文繁杂、体系严密。

上述差异具有合理性。内设监事会是出资人或股东意志的体现，通过设立监事会加强对公司财务或董高行为的监督是出资人或股东最为关心的事项。对此，《公司法》呈现出“谦抑”“保守”的姿态，只作有限干预；之外，则按照“法无禁止皆可为”原则，通过授权性条款“公司章程规定的其他职权”“除本法有规定的外，由公司章程规定”，充分地赋权于出资人或股东。外派监事会在本质上是一种公权力监督，体现的是政府作为公共管理部门的意志。按照“法无授权不可为”原则，外派监事会行权履职应当有相应的法律法规依据，国家必须为监督执法者设置足够多的规矩，以防止权力滥用、恣意而为。

二、国有企业监事会规章制度体系的构成

随着外派监事会撤销，其制度体系已成为历史。根据《公司法》规定和企业运作实践，国有企业内设监事会规章制度体系可分为三个层次，以三种形式呈现。

第一种形式即《公司法》关于监事会的约束性条款，居于顶层。《公司法》第五十一至五十四条以及其他个别款项，是法律对于监事会最低限度的强制性要求，理所当然纳入体系之中。

第二种形式即公司《章程》有关监事会的内容，居于中间层。除《公司法》有限的条款外，并无其他法律、法规或规范性文件对监事会进一步作出明确具体之规定，而是充分授权公司章程加以约定。制定章程是公司出资人或股东的权限，应当说有足够大的发挥空间，但通常情况下，出资人或股东极为重视董事会和高管，而对于监事会并不十分在意，也可能未能深刻领会上述授权性条款的立法意图，以至于行使权利不充分、发挥主观能动性不到位，导致不知道如何具体设置章程条款，关于监事会的内容寥寥数语，刻板而粗放，缺乏针对性和操作性。笔者曾参与多个省属企业下属新设公司章程的审核审批，其做法几乎千篇一律，或原文照抄公司法条，或照搬网络上所谓范本，实属应付工商登记而为。

第三种形式即企业制定的单项制度，居于底层。公司章程受篇幅限制，关于监事会的内容不可能特别详细。章程要经过市场监管部门审核审批并对外公示，产生法律效力，为保持谨慎和稳定性，也不宜写得过于具体。加之企业在设立过程中，对监事会的考虑难以周全周到，章程内容也可能比较简约。因此，在章程之外，企业需要就监事会工作程序、议事规则、表决形式、工作沟通、成果运用等具体事项，制定若干单项制度。这些单项制度相对机动灵活，无须对外公示，也不对外产生法律效力，但对于监事会有效运转并发挥作用不可或缺。

三、“四措并举”全面构建国有企业监事会规章制度体系

目前没有所谓完善的规章制度模板可供套用。监事会具体如何设置、运行和发挥作用，主要还是出资人或股东的责任。具体企业不同，关于监事会的诉求或关注重点也不一样，相互之间存在差异属于正常，“适合自己就是最好的”，并没有完善的通用的制度模板。

那么企业应当如何全面构建监事会规章制度体系？笔者以为，构建这个体系应当准确领会把握《公司法》中的约束性条款与授权性条款，“四措并举”推动落实。

第一、严格执行《公司法》约束性条款。企业应当对这些条款认真琢磨研究并坚决遵守执行，无从选择。

第二、借鉴利用外派监事会的合理成分。外派监事会的制度体系可谓全面而周密，内设监事会能否直接照搬使用？不能。这些制度是在公权力监督背景下，为规范约束外派监事会的监督执法者而设的，与作为出资人监督的内设监事会在理念上、性质上差异甚大，因此简单机械地套用到内设监事会明显不妥。虽反对照搬，却可取其精华、为我所用。对外派监事会的有关制度条款加以研究、挑选、改造、变通、整合，有机融入到内设监事会规章制度体系之中，则当然可行。

第三、吸收标杆企业的先进经验。“他山之石，可以攻玉”。选择那些基础较为扎实、运行相对规范、工作存在亮点的中央企业、省属企业、上市公司乃至民营企业，主动上门调研总结、学习取经，对其监事会工作先进经验及好的做法予以吸收采纳。

第四、密切结合本企业自身实际情况。对于外派监事会和标杆企业的经验做法，不能简单模仿套用，要充分考虑本企业的法人治理结构、职能机构分支机构设置、内部管控体系等实际状况，针对性地设计拟定监事会规章制度具体条款。

“四措并举”与 “三种形式”之间存在着对应关系。第一措与第一种形式直接对应。国家认为监事会最重要的职权是“监督公司财务和董高行为”，且关注监事会行使职权的几种主要方式，将其作为刚性要求写进《公司法》约束性条款。其他“三措”则对应另外两种形式。出资人或股东认为“监督公司财务和董高行为”之外应当纳入监事会职权范围的事项、监事会行使职权主要方式之外的必要方式，以及其他较为重要和稳定的内容，可按照《公司法》授权性条款写进章程，其他相对次要和更为具体的内容则在单项制度中体现。

国有企业监事会规章制度体系不存在完善模板， “四措并举”也客观上导致企业之间规章制度存在差异，但对于该体系仍然有相对客观的评价标准。笔者以为，一个好的体系应当总体上满足四项标准：一是达到公司法规定的底线要求；二是促进董、高、监等治理主体协调运转；三是能够有效发挥监督约束作用；四是最终效果上推动本企业改革与发展。

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